Et kritisk blik på FN's koordinationsstruktur for den politiske krise i Kenya

Efter det fatale præsidentvalg i slutningen af december har FN oprettet såkaldt cluster koordination på alle væsentlige områder inden for den humanitære hjælp i Kenya. FN har på den måde sat sig på koordinationen af hjælpen desuagtet, at FN ikke er den væsentligste aktør og at der i forvejen eksisterede koordinationsstrukturer på centrale områder.

På dansk betyder Cluster en klynge. Ideen med et cluster er at samle alle organisationer, der arbejder inden for et bestemt tematisk område i en gruppe, der sammen diskuterer spørgsmål relateret til hjælpen inden for det tema. Der er f.eks. et cluster for beskyttelse, for logistik, for fødevare hjælp osv. Ti grupper i alt, der alle ledes af forskellige FN-organer med en enkelt undtagelse.

Globalt blev cluster strukturen introduceret i kølvandet på den humanitære reform som FN iværksatte i 2005, hvor det blev påpeget, at koordinationen skulle forbedres afgørende på bestemte områder, hvis humanitær hjælp skulle være troværdig og fungere bedre i fremtiden.

Disse ændringer afløste en situationsbestemt koordination, der som udgangspunkt var forskellig, hver gang en ny krise opstod. Problemet ved den situationsbestemte koordination inden reformen var, at det kunne tage lang tid at få den til at fungere, bl.a. fordi der først skulle skabes klarhed omkring ledelse og arbejdsopgaver.

I Kenya har cluster strukturen mødt en række udfordringer.

Et spørgsmål har været, om de væsentligste aktører deltog i strukturen. Fra første færd var der tre forskellige aktører: Kenyansk Røde Kors, Læger uden grænser (MSF) og kirkerne, hvor folk umiddelbart søgte ly.

Kenyansk Røde Kors var på forhånd forventet som deltager i samtlige 10 clusters, en enorm opgave - ikke mindst fordi Kenyansk Røde Kors derudover er det organ, som den kenyanske stat har overladt koordinationen af hjælpen til. Deltagelse i en FN-ledet struktur virkede derfor som en overflødig forhindring eller i værste fald en påtrængende overtagelse.

Læger uden grænser er af princip skeptisk over for at skulle lade sig koordinere af FN og endelig er kirkerne en blandet størrelse, der ikke kan repræsenteres af en enkelt aktør og i mange tilfælde slet ikke har været med ved bordet. De er alt for spredte og har ikke en samlende operationel struktur, der kan lede en nødhjælpsindsats.

En anden udfordring har været FN strukturen i sig selv. Mange har oplevet cluster koordinationen som en klub, hvor FN organisationerne kom sammen for at koordinere indbyrdes og måske vigtigst af alt, aftale hvordan pengene, der forventes at komme ind, skal fordeles. NGO projekter er blevet inkluderet i den fælles appeal som blev udsendt i januar, og de er med igen i den reviderede appel, men om de får noget ud af det, er højst tvivlsomt.

Skal man være kritisk, sidder FN folkene i en osteklokke i FN’s hovedkontoret i Gigiri – et velhavende kvarter af Nairobi – og ved knap hvad der foregår, bl.a. fordi næsten hele landet i en lang periode var erklæret i sikkerhedszone tre, hvilket er ensbetydende med, at al færdsel af FN personel skal godkendes separat, og der skal benyttes væbnet konvojkørsel etc.

Endelig er det er spørgsmål, hvorvidt der i forvejen var tilstrækkelig med koordination i Kenya før den nye struktur blev iværksat. Grunden til at cluster strukturen ikke blev indført i Kenya allerede i 2005 er den, at de kriser som Kenya traditionelt har oplevet er langsomme i opstart som f.eks. tørke og sult, og Kenya har i forvejen en meget veludviklet samarbejdsstruktur for tørke og fødevaresikkerhed. Der findes allerede koordinationsorganer mellem FN og NGOerne, en Inter Agency Working Group og Kenya Food Security Group, der samler alle aktører på området.

Når de vigtigste aktører mangler og der i forvejen er koordinationsstrukturer på væsentlige områder, hvad er så formålet?

Ved et evalueringsmøde den 22. januar i FNs bygning i Gigiri, nævnte den næstkommanderende i OCHA at cluster koordinationen vil vedblive i Kenya, også efter at krisen efter valget har lagt sig. FN ønsker at humanitær bistand generelt koordineres efter denne model og skulle et cluster finde, at der ikke er noget behov inden for sektoren, så kan clusteret ligge stille indtil et behov opstår. Det kunne se ud som om, den politiske krise i Kenya er blevet udnyttet til at indføre en FN ledet struktur, der ikke kan ændres.

Nik Bredholt